改革开放以来，伴随着我国经济社会的全面发展和农业、农村翻天覆地的巨大变化，我国草原事业取得了显著成就。经过30年的改革发展，草原畜牧业已成为草原地区广大农牧民发展生产、增收脱贫的支柱产业，草产业已成为国民经济发展中难以替代的重要基础性产业，草原在维护国家生态安全中的主体地位与作用更加突出，草原发展对稳定边疆、推动少数民族地区经济社会进步、构建社会和谐做出了突出贡献。
一、我国草原改革发展历程
纵观我国草原改革发展的历程，大致可以分为四个阶段：
第一阶段，改革起步期（1978-1984年）：以实施草原家庭承包为主要特征，草原畜牧业生产潜力得到释放，草原建设空前活跃。十一届三中全会以后，随着以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革的不断深入，我国广大草原地区结合草原实际，逐步推行以家庭承包经营为主要形式的“草畜双承包”责任制，实行草原公有、分户承包、家畜户有户养，初步明确了草原保护建设和利用的责、权、利，极大地调动了广大农牧民的生产积极性，解放了草原生产力。值得一提的是，1983年，胡耀邦同志在青海、甘肃考察时提出了“种草种树、发展畜牧、改造山河、治穷致富”的口号，在全国迅速兴起了种草种树的热潮。此期间，第一次全国草原资源调查全面推开，牧草飞播项目开始实施，以湖南南山示范牧场为代表的南方草地开发工作开始起步。
第二阶段，发展深化期（1985-1991年）：以第一部《草原法》颁布实施为主要特征，依法治草、依法管草取得了历史性的突破，同时，立草为业的草产业思想和理论体系开始形成和发展。1985年6月18日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国草原法》，并于同年10月1日开始施行。这部法律是我国第一部草原法典，标志着我国草原发展进入了有法可依的崭新历史阶段。依法保护草原、合理利用草原逐步引起各级政府和社会的重视，内蒙古、新疆、甘肃等地相继开始建立不同形式的草原监理机构，草原保护建设和利用逐步纳入法制化轨道，一些破坏草原的行为开始得到规范和查处。与此同时，草原家庭承包不断深入，一批草地牧业综合发展示范项目取得突破性进展，牧区防灾基地建设项目深入实施，牧草种子生产、检测体系开始建立，人工种草、草场改良、草原围栏等也有了较快的发展。这期间，关于草产业发展的思想和理论逐步形成，1985年6月，农业部等单位联合召开了中国草业科学学术研讨会，著名科学家钱学森在会上作了《中国草业产业》的报告，首次系统的阐述了发展草业的指导思想和重要意义，为未来草业的发展奠定了思想基础。
第三阶段，产业调整期（1992-2001年）：以涉草企业异军突起为主要特征，产业结构从草原畜牧业为主，向广度和深度发展，逐步形成了以草为基础，进行生产、加工、贸易活动的草产业体系，草业经济异常活跃。1992年党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，极大地解放了人们的思想。在政策推动和城镇绿化产业、草地畜牧业迅速发展的拉动下，一些机关、企事业单位、大专院校、个体经营者等，纷纷投资创办牧草种子及草产品生产、加工、贸易企业，草坪种子进口贸易和草坪绿化产业更是发展中的亮点，初步形成了以草原畜牧业、草种业、草产品生产加工、草坪业等为主体框架的草产业生产体系。此期间，国家开始实施天然草原植被恢复、牧草种子基地建设、草原围栏等草原建设工程；国务院于1993年10月颁布了《草原防火条例》，草原防火工作正式纳入法制化、正规化轨道。
第四阶段，战略转型期（2002年以后）：以生态优先为主要特征，草原进入全面保护、重点建设、加快发展的新时期。进入新世纪以后，随着我国北方沙尘暴的日益突出，草原生态问题引起了全社会的广泛关注和重视。为加强草原生态保护，促进草原可持续利用，2002年9月国务院印发了《关于加快草原保护建设的若干意见》，标志着草原进入了全面保护、重点建设、加快发展的新的历史阶段。2002年底《草原法》的修订，使草原保护建设的法制基础进一步完善。自2003年，国家开始大规模的草原生态建设，组织实施了退牧还草、三江源保护等重大生态建设工程，继续实施京津风沙源治理工程，草原生态建设力度和投资规模空前。党的十六以后，党中央提出了科学发展观，保护草原、建设生态文明的要求更加明确，草畜平衡制度、基本草原保护制度、禁牧休牧制度等推行力度进一步加大，草原监理执法工作明显加强，草原发展进入了历史上最好的时期。
二、我国草原历史性变化
改革开放给沉睡的草原带来了生机与活力，草原实现了前所未有的巨大发展，草原地区经济社会面貌也发生的深刻的变化。
一是草原畜牧业成为农牧民增收和牧区经济发展的重要支撑。作为草原地区重要的基础和优势产业，30年来我国草原畜牧业快速发展，家畜饲养量成倍增长，品种质量和畜群结构不断优化，畜牧业生产方式不断转变，家畜出栏率和商品率显著提高。2007年，内蒙古、新疆、青海、西藏、甘肃、四川六大草原牧区，牛肉、羊肉、牛奶、羊毛产量分别是1979年的12倍、9倍、25倍和2.7倍，分别占全国总产量的23.2%、51.4%、35.6%和64.5%。畜牧业已成为草原牧区县域经济的重要支柱，在国民经济收入中的比重往往超过70%。草原畜牧业也促进了农牧民增收，2007年六大草原牧区农牧民人均收入是1978年的25.5倍。与此同时，农区和半农半牧区草地畜牧业及种草养畜也迅速发展，成为我国畜牧业发展及农牧民增收的亮点。2007年，全国牛肉产量达到613万吨、羊肉382.6万吨、奶类3633万吨、羊毛40.2万吨，分别是1979年的27倍、17倍、28倍、2.5倍。
二是草业成为我国经济发展中难以替代的基础产业。改革前，我国草业主要以草原畜牧业为主，产业内容较为单一。经过30年的发展，草业已初步形成集草原保护、建设、利用和草产品生产、加工、经营为一体，多层次、多功能、多领域的产业体系，涵盖草原畜牧业、草种业、草地农业、草坪业以及草产品生产、工业、贸易等产业。目前，草业及与之紧密相关的企业已超过万家，全国从事草业生产、加工、经营、科研教学、管理及相关行业的农牧民和其他从业人员达数千万人，草业及相关产业年产值超过5000亿元。特别突出的是以草业为重要基础的中国奶业近些年来一直保持高速增长的势头，对我国乳品行业的快速发展也起到了关键性的支撑作用。从功能与作用来看，草业已名副其实地成为我国经济社会发展中不可替代的，具有重要生态、经济和社会功能的基础性产业。
三是草原在维护国家生态安全中的重要作用更加突出。改革开放以来，国家逐步加大对草原保护建设的投入，尤其是自2000年以来，投入大幅度增加，先后实施了天然草原植被恢复、牧草种子基地、草原围栏、退牧还草、京津风沙源治理、草原防火、草原治虫灭鼠等建设项目，国家投入超过164亿元，仅退牧还草工程投入就达百亿元，实施范围涉及8省区的156个县。目前，全国累计治理退化、沙化草原6000万公顷，人工种草和改良草原面积2800万公顷，10%的可利用草原建设了围栏。草原建设使一些地区草原生态得到明显改善，2007年监测显示，草原保护建设工程区植被盖度平均提高了16个百分点，植被高度提高51%，产草量提高了64%。草原生态环境的初步改善，对维护国家生态安全起到了重要的促进作用。
四是推进草原可持续发展的基础明显增强。30年来，在草原政策、法规、科技、体系、队伍等方面有了前所未有的进步。2002年国务院颁布了《关于加强草原保护与建设的若干意见》，这是建国以来我国关于草原保护建设的第一个专门性文件。在草原法不断完善的同时，一系列配套法规、规章和地方性法规相继出台。全国草原监理队伍从无到有，不断壮大，目前，全国主要草原省份和北方草原地县均建立了草原监理执法机构，从业人员素质不断提高。草原科技教育较快发展，一批专门从事草原科研工作的院所相继成立，在草原资源保护、牧草新品种选育、病虫害防治、人工草地建设等方面取得了一系列科研成果并得到推到应用。全国设有草业学院（系）的高校由改革开放前的3所，发展到今天近40所，在校生人数13000多人。全国县级以上草原技术推广机构达900多个，技术推广人员上万名。此外，草原防火防灾、草原资源与生态监测等体系也不断健全。
五是全社会对待草原的态度发生了积极转变。长期以来，由于食物短缺和人们对资源环境认识的局限，草原被当作单纯的畜牧业饲草资源，突出强调畜产品生产和经济效益，重索取、轻投入，重利用、轻保护，草原生态形势日趋严峻。近年来，随着全社会对生态环境关注程度的提高，尤其是科学发展观的贯彻落实，人们对待草原的态度发生了许多积极的变化。在草原的地位与作用上，人们越来越清醒地认识到，草原不仅是畜牧业发展的物质基础，也是维护国家生态安全和食物安全的重要保障，是草原地区农牧民赖以生存的家园，是少数民族文化传承和发展的基本载体，同时也是重要的生物资源库。在草原保护建设的指导思想上，坚持生态、经济、社会效益并重，生态优先。在发展目标上，强调要让“草原绿起来、草业强起来、农牧民富起来”，实现草原又好又快的发展。在项目建设上，从以往局部、分散、小投资的小项目，向实施全局性、综合性、战略性重大工程项目转变，建设规模加大、覆盖面积更广、受益农牧民更多。在畜牧业生产方式上由粗放型逐步向科学化、现代化、制度化转变。在草原管理方式上由重视农艺改良措施向法制化、标准化、专业化转变。这些积极的、根本性的转变，对推进草原可持续发展具有重要的意义。
草原的改革发展为我国经济社会发展做出了独特贡献，成就的取得是党和国家政策支持的结果，是广大农牧民不断探索、辛勤劳动的结果，是广大草原工作者积极努力、勤奋工作的结果。在总结发展变化与成就的同时，我们也要看到当前还存在许多制约草原发展的矛盾和问题：一是草原保护与利用的矛盾日益尖锐；二是保障草原发展的体制和机制还很不健全；三是支持草原地区经济社会发展的宏观政策还很不完善；四是草原保护建设的基础条件仍十分薄弱；五是草原退化、生产力不断下降的总体趋势还没有根本扭转。我们必须重视这些矛盾和问题，以科学发展观为指导，全面促进草原又好又快发展。
三、推进草原发展上新水平
党的十七届三中全会对草原发展提出了新的要求。加快草原发展是建设现代农业、保障粮食安全的需要，是发展牧区经济、实现增收脱贫的需要，是维护生态安全、构建和谐社会的需要。加快草原发展必须有新思路、新举措，不断提高发展质量、提升发展水平。
（一）在发展方向上，坚持走可持续发展道路。正确处理好经济发展与草原保护的关系是实现草原可持续发展的关键。要始终坚持生态效益和经济效益并重，保护优先、利用有序的原则，积极稳妥地推进草原保护建设和合理开发利用。一是要按照草畜平衡的总体要求，通过加强草原建设、改良家畜品种、实施休牧轮牧制度、发展舍饲圈养、转变草原畜牧业生产方式等措施，发挥草原生产潜力，不断提高草原畜牧业生产水平和草业经济发展水平。二是要坚持严格的基本草原保护制度和实行严格的节约使用草原制度。强化对草原征占用的管理，严厉打击违法征占用草原的行为，严密防范和坚决查处借耕地“占补平衡”、“土地整理”之名，大肆开垦草原的行为。加强对在草原上开采矿藏、搞工程建设、采挖野生植物资源的管理，规范审批程序、完善管理措施、加大监管力度。三是要加快建立一支体系健全、素质精良、手段先进、执法严明、服务有力的草原监督管理专门队伍，真正承担起保护草原资源、维护农牧民合法权益、促进草原可持续发展的神圣使命。
（二）在发展思路上，树立大农业大生态理念。要切实将草原发展纳入农业改革发展和国家生态建设总体布局，在政策和投入上，像重视农区一样重视草原牧区，像支持种粮一样支持草原畜牧业生产，像保护耕地一样保护草原资源，像重视林业生态建设一样重视草原生态建设。在制定农业政策、实施农业项目、推进农业发展改革时，要将牧业、牧区、牧民问题真正纳入我国解决农业、农村、农民问题的政策和财政体系，统筹兼顾农区和牧区的协调发展，防止农区和牧区农民收入继续拉大的倾向；防止因鼓励粮食生产，种粮效益提高，导致一些地方破坏草原、垦草种粮势头不断上升的倾向。在生态建设中要正确处理好草与林的关系，统筹兼顾、共同发展。一方面要统筹国家生态建设资金，保持草与林的协调发展，像建设林业生态一样，大力实施与草原生态地位相适应的草原生态建设工程；另一方面，要严防不尊重自然规律，在草原上毁草种树或开垦草原搞其他所谓生态建设工程的行为。
（三）在发展措施上，着力强化体制机制保障。根据十七届三中全会的要求，把落实草原承包作为基础性的重要任务。积极推进国家出台稳定和完善草原承包的专门政策，明确草原承包的总体目标、主要任务及相关措施，强化草原承包工作的政策保障。推动建立以政府为主导的草原承包工作领导机制，多部门分工合作、草原部门具体实施的工作机制。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，健全严格规范的草原承包管理制度。加快建立和健全草原支持保护制度，积极争取国家将支持农业的政策扩大到草原，实施种草补贴、牧草种子补贴、草原机械补贴和草原生态恢复先进县奖励等政策。加快出台草畜平衡补贴、禁牧休牧补贴等一系列鼓励农牧民自觉保护草原和合理利用草原的长效政策，真正形成“使保护草原者受益”的良性局面。加紧制定《草原植被恢复费征收办法》和《草原征占用补偿办法》，建立草原使用者反哺草原的补偿制度。
（四）在发展重点上，继续加强草原工程建设。要按照十七届三中全会关于“实施草原建设和保护工程，推进退牧还草，发展灌溉草场，恢复草原生态植被；加快荒漠化石漠化治理，加强自然保护区建设”要求，搞好规划、抓好落实。一要继续组织实施退牧还草工程。要认真总结在项目前期论证、项目管理、资金使用、建设内容、成果监测、配套政策等方面的成功做法和经验，进一步完善工程监督和管理制度，按照退牧还草工程规划的总体要求，加快实施进程、保证建设质量。同时，还要研究制定工程后续政策，确保工程发挥长远效益。二要抓紧研究制定《灌溉草场建设规划》和《草原自然保护区建设规划》，并加快规划的组织实施。三要尽快启动实施国务院已批准的《全国草原保护建设利用规划》，以大项目带动大发展，兴起草原保护建设新高潮。
（五）在发展战略上，不断推进草原科技进步。科学技术是第一生产力，加快草原发展，科技进步是关键。当前，我国草原的很多问题说到底还是因为科技支撑能力较弱造成的。因此，必须通过加快技术进步，尽快实现新的突破。要加大草原科技投入，集中力量重点扶持一批草原高校和科研单位，努力提高其装备水平，增强科技创新能力。加强关键技术攻关，力争在草原退化治理、草原鼠虫害防治、草原资源与生态监测、南方优良豆科牧草品种选育、粮草轮作技术等方面取得新的进展。要针对草原科研成果转化难的问题，加快建立“课题来源于实践、成果应用于生产”的科研机制，促进教学、科研、推广单位及草原保护建设者之间密切合作、共同发展。既要重视生产性科研开发，也要加强草原在生态环境保护和促进经济社会发展方面的学术和政策理论研究，为国家宏观决策提供可靠的依据。要积极鼓励草原科技人员到基层草原第一线开展科研和推广工作，将论文写在草原上，将成果体现在草原发展上。切实加强先进实用技术的培训，努力培养一大批懂技术、会经营、善管理，适应现代草原发展的新型农牧民。
改革开放30年是我国草原不断发展进步的30年，是对我国生态、经济、社会发展贡献越来越大的30年，是为未来草原大发展奠定坚实基础的30年。当前，我国草原发展又站在了历史的新起点，着眼新形势新变化，我们必须把思想和行动统一到党的十七届三中全会精神上来，全面把握经济社会发展对草原的新要求，以科学发展观为指导，创新思维、创新机制、创新工作，推进草原发展上新水平。 |