| 杨振海：正确处理草原法若干重要关系 努力开创草原执法工作新局面 |
| 作者：佚名 文章来源：中国草原网 点击数： 更新时间：2008-7-17 11:30:56 【字体：小 大】 |
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最近，结合2007年全国草原违法案件的统计分析，我对《中华人民共和国草原法》及其释义进行了认真地学习，有一些心得和体会，供草原工作者参考。不妥之处，请批评指正。
一、科学把握草原法立法精神，正确处理贯彻实施草原法的重要关系
当前，各地各部门正在深入贯彻落实科学发展观，加快推进生态文明建设，努力形成节约能源、资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费方式，生态文明观念在全社会开始逐步树立。今天，重温草原法及其释义具有特殊的意义。深入贯彻落实草原法不仅关系到国家的生态安全和广大人民群众的切身利益，而且也关系着现代畜牧业发展和农牧民增收，更关系到边疆稳定和牧区小康社会发展。在新的历史条件下，更好地贯彻落实草原法，至少要处理好五个方面的关系。
第一，草原执法与生态建设、牧区经济社会发展和农牧民增收的关系
草原集生态、经济、社会功能于一体，是我国面积最大的绿色生态屏障和重要战略资源，是畜牧业发展和农牧民增收的物质基础。近年来国家持续加大草原保护建设力度，实施重大草原生态工程，推行草原承包和草畜平衡、禁牧休牧等草原保护制度，普及草原利用和修复技术，根本目的是为了保障国家生态安全，实现牧区经济社会的协调可持续发展和农牧民增收，提高农牧民生产生活水平，使广大牧区群众能够共享改革开放和国家经济发展的成果；同时强化草原的碳库功能，增强草原对吸收二氧化碳、减排增汇和减缓全球气候变暖的功能，这是草原执法工作的出发点和落脚点。因此，草原执法工作必须按照牢固树立生态文明理念的要求，增强文明执法意识，按照法定权限和法定程序开展文明执法，为草原生态建设、牧区经济社会发展和农牧民增收创造良好的外部环境。
第二，草原执法与草原管理的关系
草原执法是草原法赋予草原行政主管部门和草原监理机构的神圣职责，是保护、建设和管理草原的重要方式。而草原管理则是要依照法律，借助政策、经济、技术甚至是传统经验等手段对草原实施统筹规划、有效保护、加快建设和永续利用。虽然草原执法工作已开展了20多年，但真正深入开展还是在农业部成立了草原监理中心之后。近年来，随着依法治国方略的实施和社会主义市场经济的发展，各级草原行政主管部门和草原监理机构通过实施执法人员培训和持证上岗，草原执法人员的法律素质有了质的飞跃，但由于草原执法人员多是“半路出家”，往往精于草原管理技术而疏于法律知识，执法技能和执法水平需要进一步提高。因此，从事草原执法的人员，在强化法律知识学习的同时，要下大气力学习草原的政策、项目管理和草原修复与退化草原治理技术，要寓草原执法于草原管理之中，树立草原工作一盘棋意识，为强化草原管理工作打下坚实的基础。
第三，草原执法与权责一致的关系
法治国家中权利与义务、权力与责任是对等关系，随着现代法治进程的推进，责任制度不断完善，追责力度不断加大，权责一致成为实现法治的显著标志。在草原执法实践中，既要充分行使草原法和相关法律法规赋予我们的执法权力，同时也不可忽略所承担的责任与义务。法律规定草原行政主管部门主管草原监督管理工作，草原监理机构负责草原法律、法规执行情况的监督检查，这些职责是一把双刃剑，既是权利，也是义务，既是职权，又是责任。当前一些基层草原部门并没有引起足够的重视，在思想观念上和工作部署上没有及时转到草原监督管理上来，还停留在一般工作方式上，或者思想准备不足，或者抱怨没有条件，有畏难情绪。各级草原行政主管部门和监理机构一定要充分认识到责任所在，把草原执法监督作为一项重要职责牢记于心。要牢固树立“有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权须赔偿”的执法意识，努力创造条件，积极争取有关部门的支持，认真履行法定职责，切实转变职能，努力做到依法治草、依法兴草。
第四，草原执法与管理相对人自律的关系
一部好的法律应当得到全社会的广泛认知和老百姓的普遍遵守。古人云：天下之事，不难于立法，而难于法之必行。立法是基础，执法是关键，守法则是根本。只有老百姓知晓法律，运用法律并自觉遵守法律，才能真正发挥法律在改造物质世界的作用。比如草原法，应当说有很强的针对性，也是可行的，这些年草原行政主管部门和监理机构在执法方面下了很大力气，但执法效果却并不尽人意。草原法共九章75条，除了总则和附则外，设立了草原保护建设利用统一规划、草原调查、草原分等定级、草原统计、草原监测预警、基本草原保护、草原自然保护区、草畜平衡、禁止开垦草原和草原禁牧休牧等10项主要制度，以及47条具体规定和要求。总体上看，部分制度推进得相对较好，大部分制度执行的力度不够，相当一部分具体规定和要求还没有落实。造成这一局面的原因是多方面的，一是一些草原执法人员对有关法律规定理解不深刻，运用不到位；二是草原法涉及的农牧民、企业、有关组织、科研和勘探等管理相对人不知道、不了解具体法律规定。这就要求草原行政主管部门和监理机构在加强执法的同时，高度重视对行政管理相对人的法律培训。对农牧民等管理对象而言，要通过更加细致入微的宣传教育手段，使广大基层干部、农牧民群众以及其他草原经营者知晓、熟悉草原法律法规的有关规定，不断增强农牧民等管理相对人遵守法律的自觉性和主动性。
第五，草原执法与服务人民群众的关系
作为农业行政执法的具体形式，草原执法不仅是一种管理手段，同时也是促进草原保护建设、维护农牧民合法权益的服务手段和服务方式，不能将两者对立起来，而是要妥善处理好两者关系，使之相互协调，相互促进，相得益彰。一些地方在具体执法过程中不经意地将执法和服务对立起来，导致执法人员与管理相对人关系紧张，甚至产生冲突、激化矛盾，农牧民怕执法人员，执法人员查处困难，这样既不利于草原法的贯彻实施，也不利于执法工作的开展。执法不仅仅是监管，更重要的是服务，草原法的执法目的就是要维护国家生态安全、保护草原生态建设的成果，归根结底是为农牧民服务的。草原执法，一方面要依法管理，严厉打击各种违法行为，保护好草原这一战略资源；另一方面要培养群众的法律意识，引导管理相对人诚实守信，合理经营和使用草原，帮助农牧民解决实际困难，以公正执法、优质服务的良好形象赢得群众对草原执法工作的理解与支持。
二、围绕生态文明建设大局，扎实做好草原执法工作
今年是贯彻落实党的十七大精神的第一年，也是北京奥运之年，又适逢改革开放三十周年和新修订的草原法颁布实施五周年。进一步加强草原执法工作，对于促进草原保护建设，改善生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业，增加农牧民收入，都具有更加重要的意义。
一要加强草原执法队伍建设，全面提高执法人员素质。开展草原执法，关键要有一支政治素质强、法律水平高、业务技能精的专业执法队伍。要严格按照草原法规定的职责权限和程序办事，真正做到严格执法、廉洁执法、文明执法，对违反草原法的行为，依法严肃查处。由于起步晚，草原执法体系还不够健全，执法装备落后、力量薄弱、经费短缺。各级草原行政主管部门要更加关心和支持草原监理队伍建设，该设立机构的要尽快设立，已经设立的要进一步充实力量。同时，要积极争取政府及有关部门的支持，加强对草原监理人员的培训和考核，为草原监理机构开展执法工作创造更有利的环境，提供更充实的物质条件。草原执法人员要苦练内功，努力提高法律素养和专业技术水平，内强素质，外树形象，尽快提高执法技能和执法水平。
二要狠抓草原执法监督，突破一批大案要案。各级草原执法部门要进一步强化责任意识，完善执法手段，通过组织、指导和督促检查，不断扩大草原违法案件查处的覆盖面，切实做到有法必依，违法必纠。要认真梳理草原执法工作开展情况，研究违法案件的发生特点和规律，系统总结这些年来草原执法好的经验和做法并推而广之，做到相互学习，相互借鉴，共同提高。要紧盯具有重大影响、造成严重后果的大案要案，敢于啃硬骨头，敢于动真格，群策群力，一查到底。对案件情况和查处结果要及时予以通报，坚决打击违法分子的嚣张气焰，形成对破坏草原违法行为的强大威慑力。
三要落实各项法律制度，推进草原依法行政。新修订的草原法在原法的基础上，总结了草原保护建设所积累的经验，新增并完善了一系列制度和措施，加大了对草原违法行为的处罚力度，内容更加全面，层次更加清晰，操作性更强。应当看到，这些新增的制度和措施正在逐步贯彻落实，但一些制度和规定要求执行得还不够好，甚至没有落实。对执行较好的制度和规定要求，要认真总结贯彻落实中的经验和做法，指导开辟新的执法领域；对执行不好或者根本没有执行的制度和规定要求，要认真分析存在的问题和原因，研究对策，提出措施，抓紧落实，全面推进草原执法工作。
四要加大草原执法工作力度，维护广大农牧民的合法权益。草原是农牧民赖以生存和发展基本生产资料。当前，一些地方随意侵犯农牧民草原承包经营权、损害农牧民合法权益的问题还十分严重，直接影响到草原牧区的民族团结和社会稳定。希望各级草原行政主管部门和监理机构能够从“立党为公、执政为民”的高度出发，认真履行职责，依法查处非法征占用、乱采乱挖草原野生植物、违法开垦草原等各种损害农牧民利益的违法行为，妥善化解草原承包纠纷，切实维护好广大农牧民群众的合法权益，为促进牧区和谐社会建设发挥应有的作用。
五要强化配合协作，提升草原执法效果。当前完善草原法律法规体系的工作量很大，推进草原家庭承包任务艰巨，落实草畜平衡、禁牧休牧、基本草原划定等草原保护制度难度也很大，草原执法工作更是任重道远。草原行政主管部门和草原监理机构要更加紧密地配合，发挥合力优势，落实法定责任，提升草原工作水平和草原执法效果。草原行政管理部门要增强公仆意识和统筹意识，抓大事，抓监督，抓落实，抓协调；要敢于放权，善于沟通，充分发挥和调动一切积极因素，支持草原监理机构大力开展执法工作；那种只满足于应付性、救火式的工作方法是不会有大成效的。草原监理机构也要转变观念，转变工作方法和作风；要树立大局意识，讲团结，讲配合，讲成效；要善于抓实事，善于在推进草原监理工作中壮大自己；要进一步提高业务素质，增强服务功能，以适应草原生态文明建设的需要。
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